2020年11月，《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》由自然资源部办公厅正式发布试行。
为了更好地落实文件要求，推进地方工作，我们对指南进行了学习，就内容、特点、与相关标准的衔接等方面进行了解读，在此共探讨，共交流。
01
《分类指南》主要内容及适用范围
● 《分类指南》构成如下
正文三章：总则、一般规定以及用地用海分类。
附录两个：用地用海分类的名称、代码与含义和地下空间用途补充分类的名称、代码与含义。
附件一个：分类依据、分类说明以及和“三调”工作分类的对接，供地方在工作中理解和对照使用。
● 适用范围
《分类指南》适用于自然资源管理全过程，包括自然资源调查、监测、统计、评价，国土空间规划、用途管制、生态修复，土地审批、供应、整治、执法、登记及信息化管理等工作。
《分类指南》提出在自然资源管理不同环节分类使用原则，明确了二级类作为国土调查、国土空间规划的主干分类。实施管理中具体要求如下：
国家国土调查以一级类和二级类为基础分类，三级类为专项调查和补充调查的分类；
国土空间总体规划原则上以一级类为主，可细分至二级类；
国土空间详细规划和市县层级涉及空间利用的相关专项规划，原则上使用二级类和三级类；
国土空间用途管制、用地用海审批、规划许可、出让合同和确权登记应以国土空间规划确定的用途分类作为管理重要依据。
02
《分类指南》的主要特点
● 国土空间全域全要素覆盖
一方面，在全域实现陆域、海域全覆盖，将用海与用地分类作为整体考虑，将陆域国土空间的相关用途与海洋资源利用的相关用途在名称上尽可能进行统筹和衔接。
另一方面，在陆域实现非建设用地、建设用地全覆盖，在空间复合分层上实现地上、地下空间全覆盖。
● 体现国土空间规划和管理新要求
一是体现乡村发展及其特色化管理要求，将“农业设施建设用地”单独列为一级类，下设乡村道路用地、种植设施建设用地、畜禽养殖设施建设用地和水产养殖设施建设用地4个二级类，将破坏耕作层的农业设施相关用地单设一类，体现防止耕地非农化、非粮化的要求。
二是实施城乡一体化管理，对城市和农村土地在地类上进行了细分，实现城乡并列、同一口径。将农村宅基地、农村社区服务设施用地与城镇住宅用地、城镇社区服务设施用地并列，统一归入“居住用地”一级类；同时，对于农村社区生活服务之外的乡村工业、仓储、商业等用地，以及公用设施（如共用的水厂、污水处理厂等）和公共服务设施（如幼儿园、小学等）等用地，不单独设立农村专用地类，统一使用城乡一致的建设用地分类。
三是对建设用地类型的细分原则进行了调整。其中，对必须要加强管制、提供保障，或选址布局有特殊要求的用地类型进行进一步的细分，如医疗卫生用地，细分为医院用地、基层医疗卫生设施用地、公共卫生用地3个三级类；对用途相近、没有布局管制要求或用途间转换不需严格区别、无特别附加条件的，则不再细分用地类型，如机关团体用地、科研用地。
四是应对城市未来发展的不确定性，针对暂未明确规划用途、规划期内不开发或特定条件下开发的用地，增设一级类“留白用地”，并明确该用地仅用于国土空间规划的用地分类。
03
《分类指南》与相关标准的衔接
● 与三调工作分类的对接关系
总体上继承了土地利用现状分类的用地内涵和分类标准，并已明确了用地用海分类与三调工作分类的对接关系。按照三调工作分类二级类分类深度，总体上分为“一对一”“一对多”两类对接情况。其中：
可以“一对一”转换的：涉及三调二级地类共41个，如湿地、耕地、园地、林地等涉及的所有二级类；
涉及“一对多”转换的：涉及三调二级地类14个，主要是前述的在三调中进行归并调查的商业服务业用地、公共管理与公共服务用地等。这14个二级类在编制总体规划和详细规划时，需要在三调成果基础上，利用土地确权发证、土地供应以及现场实地调查等，进一步细分；部分用地，如居住用地等，还需根据需要细分至三级类。
此外，三调工作分类中特殊用地仅划分至一级类，未划分二级类；工业用地虽然在二级类上可以“一对一”，这些用地现状调查深度均难以满足规划编制（尤其是详细规划）需要，均需按照《分类指南》要求进一步调查细分。
● 与城乡用地分类、城市用地的差异和对接关系
1.与《城市用地分类标准》[1]的差异
一是细分程度不同。
总体而言，《城市用地分类标准》在非建设用地分类上较粗，只设水域（E1）、农林用地(E2)、其他非建设用地(E9)三个中类，其中水域可细分成三个小类，其他用地均未可细分；而《分类指南》较细，将陆地水域、耕地、园地、林地、草地、湿地、农业设施建设用地、其他土地等单独列为一级类，并明确细分至二级类。
二是名称相同或相似，但内涵界定、包含范围不同。
例如“居住用地”，在《城市用地分类标准》中指住宅和相应服务设施用地，只针对城市建设用地中的部分；在《分类指南》中还包括农村宅基地及农村社区服务设施用地，覆盖面扩大了。《城市用地分类标准》中的“通信设施用地”包括邮政通信局、邮政支局、电信局、移动基站等设施用地，在《分类指南》中“通信用地”与“邮政用地”均为二级类。
三是部分用地分类在一级类/大类划分上存在冲突。
例如殡葬用地（1506）在《分类指南》中属于特殊用地（15），在《城市用地分类标准》中对应区域公用设施用地（H3）和其他服务设施用地（B9）；使领馆、宗教用地在《分类指南》中属于特殊用地（15），在《城市用地分类标准》中则属于公共管理与公共服务设施用地（A）大类。
2. 与城乡用地分类的对接关系
经初步梳理二者的对接关系（详见附表1），鉴于城乡用地分类以中类为主，对应《分类指南》的二级类，总体上分为“一对一”、“一对多”对接两种情况。可以完全进行“一对一”转换的有区域交通设施用地（H2）、特殊用地（H4）、水域（E1）、其他建设用地（H9）4个中类；“一对多”的包括城乡居民点建设用地（H1）、区域公用设施（H3）、采矿用地（H5）、农林用地(E2)、其他非建设用地（E9）5个中类。
3. 与城市建设用地分类对接情况
经初步梳理二者的对接关系（详见附表2），可以分为“一对一”、“一对多”、“多对一”、“无法直接转换”四种情况。
“一对一”转换：目前大部分地类可以实现同级一一对应，包括行政办公用地（A1）、文化设施用地（A2）、教育科研用地（A3）、体育用地（A4）、文物古迹用地（A7）、外事用地（A8）等25个中类。此外，《城市用地分类标准》中供应设施用地（U1）的6个小类、环境设施用地（U2）的2个小类、安全设施用地（U3）的2个小类，其名称、内涵均可对应《分类指南》中公用设施用地（13）的各二级类，也视作可以完全进行“一对一”转换。
“多对一”转换：主要是商务用地(B2)的全部3个小类均归属于商务金融用地（0902）这个二级类、公用设施营业网点用地(B4)的全部2个小类均归属于公用设施营业网点用地（090105）这个三类级。
“一对多”转换：主要有社会福利设施用地（A6）对应《分类指南》中社会福利用地（0807）的全部4个三级类、通信用地(U15)对应通信用地（1306）和邮政用地（1307）2个二级类，需要在规划编制过程中结合新的用地分类要求进行细化。
无法直接转换：主要是《分类指南》新增设的幼儿园用地（080404）、储备库用地（1102）这两个地类，在《城市用地分类标准》中对应地类欠缺；在两个分类标准中，医疗卫生用地可以实现中类/二级类对应，但细分后小类/三级类的地类名称、内涵均有较大变化，需要进一步研究明确地类转换的规则；其他无法转化的情况还包括区域公用设施用地(H3)和其他服务设施用地(B9)中都包含殡葬设施用地的内容，但在《分类指南》中，殡葬用地（1506）单列为二级类，需具体识别建设项目及区位后再转换。
[1].指《城市用地分类与规划建设用地标准》GB50137-2011
附表1
城乡用地分类与用地用海对接情况
附表2
城市建设用地分类与用地用海对接情况
文章来源： 众规武汉